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05.07.2005
PRIVILEGIEN VON MANDATSTRäGERN UND VERFASSUNGSGERICHTLICHER RECHTSSCHUTZ

Die Rechtstellung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages ist verfassungsgesetzlich durch die Art. 38 ff. des Grundgesetzes, einfachgesetzlich durch einige speziellen Gesetzeswerke (insbesondere durch das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages vom 21. Februar 1996), im Übrigen durch zahlreiche auf die gesamte Rechtsordnung verstreuten Einzelbestimmungen (etwa die §§ 45 ff. des Bundeswahlgesetzes vom 23. Juli 1993, aber auch durch Bestimmungen wie §§ 53, 53a der Strafprozessordnung oder § 387 Abs. 3 der Zivilprozessordnung) geregelt. Die Bestimmungen des Grundgesetzes gelten unmittelbar nur für die Abgeordneten des Deutschen Bundestages; ihr Inhalt entfaltet aber über Art. 28 Abs. 1 GG Bedeutung auch für die Rechtsstellung von Mitgliedern der Volksvertretungen der Länder (Vgl. Trute, in: von Münch/Kunig, Grundgesetzkommentar, 5. Aufl., Rn. 2 zu Art. 38).



Zu Bedeutung und Inhalt von Art. 38 des Grundgesetzes hat das Bundesverfassungsgericht früh, häufig und ausführlich Stellung genommen. Früh haben der Erste und der Zweite Senat - im Wechselspiel - die Doppelnatur und -funktion des ersten Absatzes dieser Bestimmung herausgearbeitet. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG enthält die Wahlrechtsgrundsätze, regelt das Wahlrecht, mithin ein Jedermannsrecht und betrifft somit lediglich das dem Abgeordnetenstatus vorgeordnete Rechtsverhältnis: das passive Wahlrecht gewährt "Jedermann" das Recht, durch Teilnahme an der Wahl Abgeordneter des Deutschen Bundestags zu werden. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG regelt – generalklauselartig – die Rechtsstellung eines – gewählten! – Abgeordneten. Satz 1 enthält ein subjektives öffentliches Recht, dass Jedermann zusteht, Satz 2 eine organisationsrechtliche Bestimmung, die ebenfalls subjektiv-rechtlich bewehrt, aber eben organ(teil)bezogen wirkt und dem Staatsorganisationsrecht zuzuordnen ist. Das hat verfassungsprozessuale Konsequenzen: das Recht aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG ist im Wege der Verfassungsbeschwerde, dasjenige aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG im Wege des Organstreitverfahrens durchzusetzen.

So steht dem Bewerber um ein Abgeordnetenmandat gegen unzulässige Wahlbeeinflussung durch die Regierung die auf Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG gestützte Verfassungsbeschwerde zur Verfügung (BVerfGE, NVwZ 1988, 817 ff.) Die Zulässigkeit von Überhangmandaten (BVerfGE 79, 169 ff.; 95, 335 ff.), die Problematik des fehlenden Erfolgswerts einer erfolglosen Erststimme (BVerfGE 79, 161 ff.) und die Rechtmäßigkeit der Grundmandatsklausel (BVerfGE 95, 408 ff.) sind Thema von Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, zu entscheiden ist im Verfassungsbeschwerde- bzw. im Wahlprüfungsverfahren. Auch die Zuteilung von Sendezeiten für Wahlwerbung durch politische Parteien bestimmt sich nach Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG (BVerfGE 34, 160 ff.; 47, 198 ff.; 48, 271 ff.; 63, 251 ff.) Umgekehrt ist die Vorenthaltung des Fraktionsstatus (BVerfGE 43, 142 ff. für den Fraktionsstatus auf Landesebene – keine Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht; BVerfGE 84, 304 ff. – PDS/linke Liste; BVerfGE 96, 264 ff. – PDS ), die Rechtsstellung eines fraktionslosen Abgeordneten (BVerfGE 80, 188 ff.), die Besetzung der Ausschüsse des Deutschen Bundestags (BVerfGE 84, 304 ff.), die Ausgestaltung parlamentarischer Mitwirkungsbefugnisse (BVerfGE 60, 374 ff. – Recht der Abgeordneten, anlässlich parlamentarischer Debatten das Wort zu ergreifen, folgt nicht aus Art. 5 Abs. 1, sondern aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. BVerfGE 80, 188 ff. und 84, 304 ff. – umfassend für alle parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse wie Stimmrecht, Initiativrecht, Enquêterecht usw.), die Alimentierung der Abgeordneten (BVerfGE 102, 224 ff. - Funktionszulage.) und sogar die Zulässigkeit einer Mitgliederenquête (BVerfGE 94, 351 ff. – zum Verfahren nach § 44b Abs. 2 AbgG – frühere Tätigkeit von Abgeordneten des Deutschen Bundestags für das MfS.) an Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG zu messen; verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz steht den Abgeordneten im Wege des Organstreitverfahrens zur Verfügung.

Bedeutung, Statthaftigkeit und Abgrenzung der beiden in Betracht kommenden Verfahrensarten – Verfassungsbeschwerde- und Organstreitverfahren – hat das Bundesverfassungsgericht früh klargestellt: eine gegen den Verlust des Abgeordnetenstatus gerichtete Verfassungsbeschwerde ist ebenso unzulässig (BVerfGE 6, 445 ff.) wie eine Verfassungsbeschwerde, die sich gegen die Vorenthaltung des Fraktionsstatus richtet (BVerfGE 6, 445 ff.). Statusrechte können die Abgeordneten des Deutschen Bundestags eben nur im Wege des Organstreitverfahrens geltend machen. Dementsprechend eng ist Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG auszulegen: wenn dort als rügefähiges Recht Art. 38 GG genannt wird, so ist nur der wahlrechtliche (S. 1), nicht der organisationsrechtliche (S. 2) Teil dieser Bestimmung erfasst. Eine gewisse Ausnahme gilt nach der – insoweit äußerst umstrittenen – Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht für politische Parteien: diese sollen – so seit einer früheren Plenarentscheidung (BVerfGE 4, 27 ff.) st. Rspr. – die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Statuts durch die rechtliche Gestaltung des Wahlverfahrens nur im Wege des Organstreitverfahrens geltend machen können. Diese Rechtsprechung dürfte aber nicht als Abkehr von dem Grundsatz anzusehen sein, wonach organisationsrechtliche Statusrechte im Organstreitverfahren, nichtorganisationsrechtliche Jedermannsrechte im Verfassungsbeschwerdeverfahren durchzusetzen sind. Es handelt sich nicht um eine verfassungsprozessuale, sondern um eine materiell-rechtliche Besonderheit: Das Bundesverfassungsgericht geht von der – zweifelhaften – Prämisse aus, dass die Beteiligungsrechte politischer Parteien im Wahlverfahren solche organisationsrechtlicher Natur sind, anders als das aktive oder passive Wahlrechte von Staatsbürgern. Die Einschlägigkeit des Organstreitverfahrens ist dann folgerichtig.

Die Rechtssprechung zu den Abgeordnetenprivilegien
Zu den Art. 46 und 47 des Grundgesetzes hatte das Bundesverfassungsgericht erst spät und bislang nur jeweils ein Mal Stellung zu nehmen.

Parlamentarische Immunität – Der Fall Pofalla
Ob die Immunität gemäß Art. 47 Abs. 2 GG nur oder vorwiegend ein "Schutzrecht des Hauses" sei, den einzelnen Abgeordneten also allenfalls als "Reflex" begünstige, oder ein echtes "subjektives Recht" der Abgeordneten – auch "gegenüber der Aufhebungsentscheidung durch das Plenum – enthalte: eine für staatsorganisationsrechtliche Prüfungsaufgaben beliebte Rechtsfrage, mit der sich das Bundesverfassungsgerichts erstmals in seinem Urteil vom 17. Dezember 2001 zu befassen hatte (BVerfGE 104, 310 ff.) Anlässlich eines Ermittlungsverfahrens wegen des Verdachts der Steuerhinterziehung ordnete das Amtsgericht Kleve ...

Von Ass. iur. Nicolai Mehl

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